Институт России  Портал россиеведения 

 http://rospil.ru/

 

 

 

Каталоги  Библиотеки  Галереи  Аудио  Видео

Всё о России  Вся Россия  Только Россия  

Русология   Русословие   Русославие

 

Главная   Библиотека "Россия"   Гостевая   Новости портала   О портале 

Каталог "Россия в зеркале www"   Блог-Пост   Блог-Факт

 

Мы любим Россию!

 

Российская власть

 

Фатален ли персоналистский режим в России?
(Конституционно-правовой взгляд)
Михаил Краснов


"...настоящая работа – еще одна попытка доказать, что от личности главы государства и его популярности зависит лишь степень силы или слабости такого режима, но не его суть."

ОПАСНОСТИ ПЕРСОНАЛИЗМА

Под персоналистским режимом автор понимает несбалансированное сосредоточение властных прерогатив (как явных, так и скрытых) в руках института-личности (в российском варианте – Президента РФ) при формальном сохранении принципов и институтов, свойственных конституционному строю. Если политическая система, т.е. система институтов и правил для выработки и проведения политики внутри страны и на международной арене, основана на чьем-то монопольном положении, то о политике, в современном ее смысле, говорить не приходится. То, что именуется в таких условиях политикой, является, скорее, лишь формализованной позицией одного институционального субъекта (политического моносубъекта).

Никакие видовые черты (особенности) демократии не могут отменить ее родовых черт, а родовым признаком демократии как раз и является система выявления, представительства и учета разных позиций, которые, переплавляясь посредством специальных институтов и правил, «на выходе» являют собой политику как компромисс 1.

Персоналистский режим не может быть признан особенностью демократии, поскольку он приводит к некрозу ее сущностных (родовых) черт, в том числе: равных возможностей для политического представительства; самостоятельного функционирования органов государственной власти, относящихся к разным ее ветвям (на основе принципа разделения властей); политической конкуренции; выработки крупных государственных решений на основе согласования интересов.

Наиболее ярким индикатором персонализма при формальном наличии демократических институтов является не объем президентских полномочий, а практически полное отсутствие зависимости реальной политики от результатов парламентских выборов. При этом не играет особой роли – настроено ли парламентское большинство критично по отношению к данному президенту или абсолютно ему лояльно. В таком случае обессмысливается и сам принцип разделения властей. Даже если счесть нынешнее состояние обеих палат Федерального Собрания, ставших своего рода «подразделениями» президентской администрации, временной флуктуацией (хотя само возникновение такой флуктуации говорит о многом), то и при «оппозиционном» парламенте теряется смысл разделения властей, поскольку законодательная власть не имеет возможностей реально противостоять президентско-правительственной политике. Так что при господстве персоналистского режима парламент в обоих случаях имеет черты, при которых презрительная характеристика – «говорильня», данная ему В.И.Лениным 2, становится справедливой.

На это мне могут сказать: поскольку Россия до сих пор переживает период реформ, постольку доминирующее положение Президента РФ и периферийное положение Парламента оправданно. Это – чрезвычайно опасное заблуждение. Разумеется, ненормально, когда существует легальная оппозиция даже не политическому курсу, а самим основополагающим принципам политического и экономического строя (так, КПРФ в своих программных установках предполагает восстановление советской власти, хотя пока не педалирует такое требование и тактически действует как парламентская партия). Причины такой ненормальности различны и лежат в той исторической конфигурации, из которой родилась постсоветская Россия (этому надо посвящать отдельное исследование). Но, «обезопасив» себя от антидемократического реванша путем институционального гипертрофирования президентского поста, общество (раньше от него еще кое-что зависело) «прозевало» другую опасность: создало все условия для всевластия бюрократии.

Сосредоточение политической власти в руках института-личности, а, значит, девальвация парламентаризма, при том, что этот институт еще и огражден практически от всяких сдержек и противовесов (см. ниже), неизбежно порождает единственную опору для проведения политики – бюрократию. Впрочем, было бы еще полбеды, если бы бюрократия проводила политику Президента. Властный механизм так устроен, что бюрократия же определяет еще и стратегические цели и методы их достижения, не давая при этом возможности обществу контролировать власть. В результате, как минимум:
* народ отстраняется от своих суверенных прав, закрепленных за ним в ст.3 Конституции РФ;
* только Президент объявляет «повестку дня» 3, но формирует такую «повестку» именно бюрократия (неважно, какая из ее групп – «либеральная» или «антилиберальная»). Тем самым страна лишает себя всякой долговременной, последовательной и преемственной политики;
* демократические институты, используемые бюрократией для своих нужд, дискредитируются (это особенно опасно в стране, где демократические традиции далеко еще не укоренены);
* политическая конкуренция заменяется «подковерной» конкуренцией «групп влияния» (кланов);
* институты государственного принуждения разлагаются, поскольку, с одной стороны, используются бюрократией для удаления с политического или экономического поля «несанкционированных» фигур, с другой – лишены гражданского контроля. Тем самым эти институты поставлены в такие условия, когда они вынуждены служить не закону и обществу, а бюрократии, взамен получая от нее «свободу действий», которая используется для произвола и коррупции;
* ротация политических лидеров становится проблемой для страны: даже если действующий лидер не устанавливает для себя новую легислатуру с помощью лукавых юридических приемов, его уход в отставку становится, как минимум, стрессом для общества, как максимум – поводом для нелегитимной борьбы за власть.

Однако самая большая опасность персонализма в нынешних условиях состоит в том, что, в отличие от монарха, обладающего сакральной легитимностью, у избираемого народом президента нет такого «резерва прочности». Президент может сколько угодно заявлять, что он «президент всех россиян», но, хотя и не в равных долях, народ всегда будет делиться на сторонников данного конкретного президента и его противников (неважно, что значительная часть общества остается нейтральной). Если же избираемый глава государства, действует в режиме абсолютизма (повторю, не имея той же степени монархической легитимности), он неизбежно становится осью антагонистического разделения общества, причиной радикализации оппонентов, не находящих для себя легальных путей учета их позиций. Поэтому рано или поздно такой режим приводит либо к безвластию, влекущему за собой открыто авторитарное правление, либо к такому же правлению, минуя этап безвластия.

Можно и дальше перечислять негативные следствия политического персонализма. Но гораздо важнее попытаться найти ответ на один принципиальный вопрос, без решения которого невозможно определить путь дальнейшего движения. Сформулировать его можно так: насколько объективен для нас персоналистский режим? Или, говоря конкретнее, что именно предопределило его существование – исторические традиции и особенности общественного сознания либо некие институциональные пороки государственной организации, обусловленные конкретной политической ситуацией в России в начале 90-х годов ХХ столетия?

РОССИЯ В «МАТРИЦЕ»?

Этот вопрос является частью более фундаментального вопроса – о «социогенетической» предрасположенности (степени такой предрасположенности) тех или иных обществ к тому или иному типу развития. Обсуждается этот вопрос в России весьма охотно, поскольку, с одной стороны, в нашем обществе остается актуальным разделение, условно говоря, на «традиционалистов» и «модернистов», а с другой, – среди «модернистов» все чаще проявляет себя скепсис относительно возможности создания в России демократии без всяких лукавых прилагательных типа «управляемая», «направляемая» и проч. И если «традиционалисты» вообще употребляют слова «либерализм», «демократия» и т.п. не иначе, как с негативными коннотациями, то «модернисты»-скептики, наблюдая безуспешность попыток российского «модернизационного проекта», видимо, решили пойти на «интеллектуальный компромисс». Отсюда – выдвижение гипотезы о неких «метаусловиях», влияющих на демократическое строительство в России.

Сошлюсь, в частности, на гипотезу С.Г. Кирдиной о двух типах институциональных матриц («Х- и Y-матрицы»). Согласно ее позиции, «институциональная Х или Y-матрица содержит в себе генетическую информацию, обеспечивающую воспроизводство обществ соответствующего типа (курсив в цитате мой. – М.К.). Самовоспроизведение, хранение и реализация информации в процессе роста новых институциональных форм, то есть создание "плоти социальной жизни", происходит на основе взаимодействия матрицы базовых институтов и матрицы комплементарных институтов, имеющей в данном случае характер реплики (отзыва, реакции, необходимого элемента диалога). При этом матрица базовых институтов образует генетическую основу. Каждый из базовых институтов взаимодействует с определенным комплементарным (дополнительным) институтом (выполняющим ту же функцию в альтернативной институциональной системе) и «накладывает» на него свою информацию, характер, отпечаток» 4.

Основываясь на этой теоретической посылке, С. Кирдина утверждает, что если в Y-матрице сочетаются экономические институты рынка, политические институты федерации и ценности, в которых закрепляется приоритет Я над Мы (такая матрица доминирует в большинстве стран Европы и в США), то «Х-матрица образована экономическими институтами редистрибуции5, политическими институтами унитарного устройства (построения общества «сверху» на основе иерархической централизации) и идеологическими институтами коммунитарности, в которых закрепляется приоритет Мы над Я. Россия, страны Азии и Латинской Америки отличаются доминированием Х-матрицы (выделено мною. – М.К.)».

С. Кирдина, впрочем, не настаивает на жестком детерминизме «матрицы», наоборот, видит «особенность проявления механизма самоорганизации социально-экономических систем, то есть систем с участием сознательного человека» в том, что «для подстройки институциональной структуры посредством использования комплементарных репликативных форм необходима целенаправленная и взвешенная деятельность социальных субъектов. Иначе стихийное действие доминирующих структур хотя и будет обеспечивать развитие, но только через кризисы. Они хорошо описаны в экономической теории как кризисы перепроизводства (в рыночных экономиках) и кризисы недопроизводства (в редистрибутивных экономиках). В первом случае к ним приводит стихийное действие рыночных сил, не компенсируемое редистрибутивными механизмами централизованного (государственного) регулирования. Во втором случае – экономические кризисы являются следствием недостаточного внедрения в практику редистрибутивной экономики обменных рыночных институтов». Поэтому выход она видит в том, чтобы «формировать оптимальный институциональный баланс6 и каждый раз находить требуемые пропорции базовых и комплементарных институтов».

Я не собираюсь вступать в дискуссию по поводу самой теоретической конструкции, хотя здесь и возникает ряд вопросов, например: какие институты или социальные группы являются собственно «генами», т.е. носителями «кода»? где следует искать причины возникновения той или иной «матрицы» – в истории, антропологии, религии и т.д.? из чего следует именно такая география «Х- матрицы» (к ней отнесены страны с доминированием совершенно разных культур) и входит ли в эту «компанию» Япония? Тем не менее, предположим, что данная гипотеза верна. Но согласиться с отнесением России к такому типу институциональной матрицы сомнительно.

И тут дело не в эмоциональном неприятии 7. Дело в том, что усомниться в верности вывода С.Г. Кирдиной для России заставляет одна ее исходная посылка. «Изучая развитие государств, мы обнаруживаем, – пишет она, – что доминирование Х или Y-матрицы носит "вечный" характер и определяет социетальный тип общества. Именно доминирующая матрица отражает основной способ социальной интеграции, стихийно найденный социумом (курсив мой. – М.К.) в условиях проживания на данных пространствах, в определенной окружающей среде».

Вот в этом «способе, стихийно найденном социумом», кажется, и кроется главное заблуждение. Тут важно даже не то, что неизвестно, когда этот «способ» был найден. Важно, что стихийность социального поиска предполагает все-таки субъектность социума. Была ли эта субъектность в России? (Более или менее точный ответ могла бы дать историческая социология, но у нас ее нет, а есть лишь робкие попытки социологических изысканий у историков и исторических – у социологов). Разумеется, нельзя утверждать, что в России, начиная с момента образования нашей государственности, т.е. с IX века, властители полностью игнорировали мнение подданных. Как верно заметил Х. Ортега-и-Гассет, «правление – это нормальное осуществление своих полномочий. И опирается оно на общественное мнение – всегда и везде, у англичан и у ботокудов, сегодня, как и десять тысяч лет назад. Ни одна власть на Земле не держалась на чем-то существенно ином, чем общественное мнение. [...] Даже тот, кто намерен управлять с помощью янычар, вынужден считаться с их мнением, и с мнением о них остального населения» 8. Больше того, древняя русская история, если ее очистить от навязанной как советским, так и досоветским официозом мифологии «царей и героев», показывает, что на Руси были и развивались и горизонтальные связи, и живое предпринимательство, и терпимость, и демократические институты представительства (конечно, соответствовавшие своему времени). Развивались – в целом до тех пор, пока не началась эпоха активной централизации (Иоанн III), вскоре совмещенная с эпохой расширения пространственных пределов страны (Иоанн IV, известный как Иван Грозный).

Но ведь и многие европейские страны переживали похожие процессы. Почему же там идеи ограничения власти, в конечном итоге, пробили себе дорогу, а у нас такого рода интеллектуально-политические попытки, хотя и повторялись с XVI века почти при каждом самодержце (правительство А.Ф.Адашева при Иване Грозном; российско-польский договор 1610 г.; долгоруковская «оппозиция» Петру I; Кондиции Верховного тайного совета для Анны Иоанновны; Н.И.Панин, Н.И.Новиков, А.Н.Радищев при Екатерине II, да и сама молодая Екатерина с ее «Наказом»; тот же Н.И.Панин и масонство при Павле I; М.М.Сперанский, тайные кружки аристократов при Александре I, частью ставших декабристами при Николае I; аристократы-реформаторы и сами реформы Александра II; Манифест 17 октября, Государственная дума, П.А.Столыпин и С.Ю.Витте при Николае II), не имели своего воплощения, а нередко становились даже поводом для переориентации политики на прямо противоположную? А сам факт массовой поддержки большевизма в начале ХХ века является еще одним проявлением «Х-матрицы» или ее следствием? Если кто-то скажет, что здесь просто набор роковых исторических случайностей, то я первый усомнюсь в этом, т.к. такое их количество и последовательность свидетельствуют как раз о некоей закономерности.

Получается, автор сам себе противоречит. Ведь если соглашаться с наличием сопротивления институтам «Y-матрицы», то действительно подтверждается гипотеза о российской предопределенности содержанием «Х-матрицы». Однако противоречия тут нет! Согласиться с фактами того, что на исторических развилках Россия избирала путь, отдаляющий ее от общеевропейского пути – еще не означает необходимости признания некоей цивилизационной предопределенности нашей страны. Стихийность предполагает хотя бы относительную свободу – личную и общественную. Но степень такой свободы как раз и была минимальной, начав неуклонно снижаться по мере становления и укрепления единовластия.

Г.А.Сатаров дал, на мой взгляд, точное онтологическое определение демократии, назвав ее институализацией случайности 9. Случайность же в истории России практически никогда не была институализирована. Институализированной у нас всегда была воля правителя. В данном случае неважно, как формировалась сама эта воля – под влиянием ли ближайшего окружения, психофизиологических особенностей правителя, еще каких-то субъективных факторов или всего этого вместе взятого. Важно, что отнюдь не социум находил некую парадигму. Она ему навязывалась и он вынужден был мириться с нею, тем самым постепенно легитимируя ее.

Сегодня мы оказались в исторической ловушке: общество, завоевавшее и заслужившее свободу и демократические институты, могло покончить с политическим персонализмом, означающим в пределе не что иное, как всевластие. Однако персонализм не предстал перед обществом как зло. Наоборот, он пробил себе дорогу, облекшись в «демократическое платье», и потому сумел вновь себя легитимировать. Сказалась здесь, повторю, отнюдь не «матрица», а отсутствие в массовом сознании причинной связи между качеством собственной жизни и устройством властного организма. Отсутствие же такой связи коренится не в глубинном народном сознании, а в том, что и досоветская, и советская, и постсоветская элиты прикладывали и продолжают прикладывать все возможные усилия убедить народ: альтернативой единовластию (бесконтрольному единоличному правлению) является лишь смута.

И это элитам до сих пор удается. Обратите внимание: каждый претендент на президентский пост, в том числе и из либерального лагеря, обращается к обществу не с обязательством пересмотреть традиционный принцип властвования, который за много веков и несмотря на разные формы правления, разные общественно-политические устройства ничуть не изменился, а с обещанием проводить другую, нежели предшественник, политику или, наоборот, быть верным продолжателем его политики.
Итак, мой вывод: не патриархальные взгляды общества востребуют персоналистский режим, а персонализм консервирует патриархальные отношения в обществе и его патриархальный взгляд на устройство власти.

Как же выскочить из этой ловушки? Полагаю, что с помощью часто используемого метода – аннигиляции. То есть персонализм может быть преодолен с помощью персонализма. Другими словами (говорю о наших нынешних условиях), только обладая президентским постом и при этом высокой популярностью (рейтингом), лидер может инициировать изменение самих институциональных условий, продуцирующих персоналистский режим, т.е. перейти к модели организации публичной власти, которая бы, конечно, учитывала силу исторической инерции, но не в смысле потакания феодальным стереотипам, а в смысле нейтрализации их.

В таком случае логично поставить вопрос: что сегодня институционально мешает созданию механизма политического маятника с относительно небольшой амплитудой? Ведь модель власти и шире – модель политической системы, закрепленная Конституцией России не является какой-то уникальной. Российская модель принадлежит к типу смешанной (или полупрезидентской, или парламентско-президентской) республики. Таких государств, например, в Европе не так уж и мало – порядка 10 (в их числе Франция, Португалия, Хорватия, Польша, Словения и проч.).
И хотя в каждой из этих стран есть своя модификация – некоторый крен либо к президентской модели, либо к парламентской, тем не менее, при всех особенностях сохраняются главные институциональные признаки:
* наличие президента, избранного народом, т.е. имеющего собственный политический мандат;
* самостоятельная исполнительная власть, возглавляемая правительством, несущим ответственность как перед президентом, так и парламентом, включая рассмотрение последним вопроса о доверии;
* участие президента в формировании правительства;
* некоторая конкуренция полномочий между президентом и правительством;
* как правило, возможность роспуска парламента президентом для выхода из тупиков.

Все это в целом свойственно России. Свойственно, кстати, закономерно, ибо, как отмечается в научной литературе, «двуглавая» модель (президент и правительство) обычно рождается в ходе революционных событий или кризисов, когда на политической арене появляется харизматическая фигура лидера10. Но европейская практика показывает, что такая модель работает и в более спокойные периоды. Она, конечно, более сложная, чем иные модели, поскольку предполагает участие большего числа политических «игроков». Но в этом и ее преимущество, одно из которых – более широкие возможности для преодоления кризисных ситуаций. Другое дело, что в силу сложности, модель эта требует, во-первых, четкого понимания (и нормативного отражения) того, чем является институт президента и, во-вторых, ювелирно отточенного баланса полномочий. В том, как эти два обстоятельства отражены в нашей Конституции, и кроются главные проблемы.

ПРЕЗИДЕНТ КАК ГАРАНТ

Президент России, как того требует логика смешанной модели, является институтом, предназначенным, во-первых, для традиционного олицетворения завершенности государственной конструкции (собственно, глава государства); во-вторых, для принятия оперативных мер по защите конституционного строя, государственного суверенитета, целостности страны (верховный главнокомандующий); в- третьих, что особенно важно, для независимого политического арбитража. Именно в последнем состоит большое преимущество модели смешанного типа. В конце концов, никто не гарантирован от парламентско-правительственных кризисов и тупиков (который образовался, например, осенью 2005 г. в Германии. То, что ФРГ – государство с парламентской формой правления, сути дела не меняет). В государствах с развитыми традициями компромиссов, со стабильной политической системой, с устоявшимися и доминирующими в обществе демократическими ценностями, такие кризисы и тупики не представляют собой особой опасности (во всяком случае, пока). А вот в государствах, где таких традиций и такой системы еще нет, подобные кризисы могут привести к весьма опасным следствиям. Поэтому охранительная и миротворческая, стабилизационная роль президента тут неоценима.

Весь вопрос – что понимается под такой ролью и не есть ли это скрытое придание главе государства доминирующего положения над всеми ветвями власти? Такое опасение некоторым образом подтверждает и сама Конституция РФ, которая в ст.10 провозглашает: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». А поскольку Президент РФ не является составной частью ни одной из этих ветвей власти 11, постольку официально не входит в систему разделения властей, тем самым как бы стоя над всеми ветвями власти. Но не входя в классическую «триаду ветвей власти», Президент России в то же время назван первым среди институтов, которые осуществляют, согласно ст.11 Конституции РФ, государственную власть в стране.

Не есть ли это признание некоей надинституциональности российского Президента как главы государства, теоретическое основание его права на контроль за деятельностью всех других институтов? Нет. Несмотря на не вполне удачно встроенную в текст Конституции теоретическую конструкцию, сама по себе она не предопределяет президентского единовластия.

Во-первых, потому, что, хотя авторы конституционного текста и указали конкретные ветви власти, однако, провозглашение принципа разделения властей и его раскрытие («Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны» – ст.10) свидетельствуют о том, что никто, в т.ч. и Президент РФ не вправе принимать к своему ведению вопросы, отнесенные к компетенции соответствующих органов власти.

Во-вторых, надинституциональности Президента не может быть в силу того, что Конституция вручает ему его собственные властные прерогативы – функции и полномочия (перечисляемые, прежде всего, в гл.4).

Наконец, в-третьих, фактическое нахождение Президента в системе разделения властей подтверждается его обязанностью издавать указы и распоряжения в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, а также правом иных субъектов власти обжаловать в суде акты главы государства.

И тем не менее институт президента в смешанной модели – действительно особый. Имея свою компетенцию, как и любой другой властный институт, Президент – это все-таки глава государства (замечу, что в советской по рождению и оставшейся таковой по сущности Конституции РСФСР-РФ 1978 г. в редакциях 1991-1993 гг. Президент был именован «высшим должностным лицом»). Онтологический смысл феномена главы государства, думается, слабо изучен в современной теоретической юриспруденции. Как правило, авторы останавливаются просто на его констатации, видимо, полагая, что само данное понятие всё объясняет. Не всё. Но, поскольку анализ данной проблемы не составляет предмет настоящей работы, ограничусь лишь утверждением, что статус главы государства как раз предполагает выполнение им фундаментальной роли хранителя государственности и стабилизатора политической системы. Все дело, однако, в том, какими он для этого наделяется полномочиями.

Рискну в исследовательских целях разбить эту роль на два, так сказать, ролевых модуса. Модус хранителя государственности прямо отражается в ст.80 Конституции, согласно которой глава государства:
a) является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ч.2);
b) принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности (ч.2);
c) представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях (ч.4).

Этим функциям соответствуют конституционные полномочия, в соответствии с которыми Президент РФ:
* вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч.2 ст.85);
* вправе отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ (ч.3 ст.115);
* является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации (ч.1 ст.87);
* в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ч.2 ст.87);
* назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации (п.«л» ст.83);
* при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст.88);
* формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации (п.«ж» ст.83);
* осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации (п.«а» ст.86);
* ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации (п.«б» ст.86);
* подписывает ратификационные грамоты (п.«в» ст.86);
* принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей (п.«г» ст.86);
* назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (п.«м» ст.83);
* вносит представление в Совет Федерации о назначении судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (п.«е» ст.83);
* назначает судей других федеральных судов (п.«е» ст.83);
* вносит представление в Совет Федерации о назначении на должность и освобождении от должности Генерального прокурора РФ (п.«е» ст.83);
* наряду с другими субъектами вправе вносить предложение о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (ст.134);
* решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища (п.«а» ст.89);
* награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации, высшие воинские и высшие специальные звания (п.«б» ст.89);
* осуществляет помилование (п.«в» ст.89).

Разумеется, все перечисленное отнюдь не способно превратить институт Президента РФ, как бы ни хотел того человек, занимающий эту должность, в институт единовластного правителя. Больше того, некоторые из названных полномочий оба российских Президента либо до сих пор не использовали, либо использовали крайне редко. Понятно, что военное положение не вводилось, поскольку не было агрессии или угрозы агрессии. А вот почему Президенты (и первый, и второй) не склонны использовать (известны лишь единичные случаи) право приостановления актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом – остается непонятным.

Модус стабилизатора политической системы (или политического арбитра) отражается, главным образом, в функции обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч.2 ст.80). В свою очередь, эта функция выражается в полномочиях, согласно которым Президент РФ:
* может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации до разрешения вопроса судом (ч.1 ст.85);
* может созвать заседание Государственной Думы ранее чем на тридцатый день после ее избрания (ч.2 ст.99);
* наряду с другими субъектами обладает правом законодательной инициативы (ч.1 ст.104);
* подписывает и обнародует федеральные законы (п.«д» ст.84);
* в случае роспуска Государственной Думы назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска (ч.2 ст.109);
* наряду с другими субъектами данного права может вносить запросы в Конституционный Суд РФ по делам о соответствии Конституции РФ:
а) федеральных законов, нормативных актов Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;
б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;
в) договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;
г) не вступивших в силу международных договоров РФ (ч.2 ст.125);
* наряду с другими субъектами данного права может вносить запросы в Конституционный Суд РФ о толковании Конституции РФ (ч.5 ст.125).

Согласимся с тем, однако, что для выполнения миссии политического арбитража названных полномочий маловато. Не в смысле их количества, а в смысле, так сказать, силы политического влияния. Поэтому отнюдь не только российская Конституция, но и конституции других государств со смешанной моделью наделяют глав государств полномочиями с более ощутимой эффективностью благодаря, в первую очередь, тому, что это в основном полномочия кадрового характера, хотя и не только. К таким полномочиям Президента по российской Конституции относятся:
* назначение Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы (п.«а» ст.83);
* право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации (п.«б» ст.83);
* представление Государственной Думе кандидатуры для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; постановка перед Государственной Думой вопроса об освобождении его от должности (п.«г» ст.83);
* назначение на должность и освобождение от должности по предложению Председателя Правительства РФ заместителей Председателя Правительства и федеральных министров (п.«д» ст.83);
* право отклонить принятый федеральный закон (ч.2 ст.107);
* принятие или отклонение отставки Правительства РФ (ч.1 ст.117);
* право давать поручение Правительству РФ в случае отставки или сложения полномочий действовать до сформирования нового Правительства (ч.5 ст.117).

Эти полномочия, при всем их весе, также еще не предопределяют моноцентризм власти. Практически во всех европейских конституциях президенты обладают примерно такими же полномочиями, но ведь там они не ведут к персонализму. И дело тут не только в демократических традициях, политической культуре и проч. Дело в том, что эти полномочия, хотя и применяются в политической сфере, остаются стабилизационными, т.е. не превращают главу государства, так сказать, в «правящую партию», поскольку их применение оговаривается вполне определенными условиями (сдержками и противовесами), о чем я скажу ниже.

Итак, даже сложенные вместе оба приведенных перечня полномочий никоим образом не способны быть основой для превращения Президента РФ в институт, нейтрализующий принцип разделения властей 12. Тогда что же институционально предопределяет персоналистский режим в России? Не то ли обстоятельство, что в нашей Конституции существует большая недоговоренность в отношении оснований, на которых должны осуществляться президентские полномочия; что многие полномочия сформулированы не вполне конкретно; что в реальности Президент использует иные властные рычаги за ширмой неопределенно сформулированных полномочий?

Что ж, рассмотрим эту гипотезу. В этих целях имеет смысл классифицировать правовые возможности Президента России (назову их полномочиями, хотя, строго говоря, не все они подпадают под эту категорию). Если использовать, главным образом, такой критерий, как форма юридического закрепления правовых возможностей (полномочий), представляется, что их можно разбить на:
* конституционные;
* «скрытые»;
* законодательные;
* «имплицитные».

Конституционные полномочия. Уже по их наименованию видно, что речь идет о полномочиях, закрепленных в Конституции РФ, хотя и с разной степенью конкретности. Здесь нет особых теоретических проблем. Однако при их реализации огромную роль играет фактор, что данные полномочия реализует именно глава государства, за которым закреплены такие широкие функции, как гарантирование Конституции, прав и свобод человека и гражданина, охрана государственной целостности, независимости России, обеспечение согласованного функционирования органов власти. И этот фактор обусловливает юридическую зыбкость реальных границ полномочий, побуждает главу государства вступать в спорные области компетенции либо легализовать дополнительные полномочия под предлогом того, что это является конкретизацией его конституционно закрепленных функций и полномочий. Весь вопрос – что и как противостоит и противостоит ли такому вторжению? Я попытаюсь доказать, что, хотя формально и существуют возможности противостояния, но при системном взгляде можно увидеть их обреченность, а потому бессмысленность, а то и опасность для «противостоящего» института.

«Скрытые» полномочия. Полномочия, которые прямо не закреплены в Конституции, но предположительно вытекают из президентских функций и ряда его конституционных полномочий. С проблемой правовой квалификации «скрытых (подразумеваемых)» полномочий в России впервые столкнулся Конституционный Суд РФ, рассматривая летом 1995 года дело о конституционности актов, на основе которых начались вооруженные действия федеральных властей в Чеченской Республике 13. В тексте самого Постановления КС РФ от 31 июля 1995 г. не применяется понятие «скрытые» полномочия, но говорится следующее (курсив в цитате мой. – М.К.): «…Из Конституции Российской Федерации не следует, что обеспечение государственной целостности и конституционного порядка в экстраординарных ситуациях может быть осуществлено исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения. Конституция Российской Федерации определяет вместе с тем, что Президент Российской Федерации действует в установленном Конституцией порядке. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в статьях 83-89 Конституции Российской Федерации, их общие рамки определяются принципом разделения властей (статья 10 Конституции) и требованием статьи 90 (часть 3) Конституции, согласно которому указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации».

Таким образом, Суд не увидел противоречия Конституции в том, что Президент РФ не ввел в Чеченской Республике чрезвычайное положение, а обязал соответствующие органы и структуры осуществить меры по наведению конституционного порядка, т.е. применил полномочия, прямо не закрепленные в Конституции. При этом Суд ввел два условия, легитимирующих применение «скрытых» полномочий: а) ограниченность рамками принципа разделения властей (фактически речь идет о том, что такие полномочия должны логически вытекать из функционального предназначения данного института и не затрагивать компетенцию других институтов) и б) отсутствие противоречия Конституции РФ и федеральным законам.

Однако не все конституционные судьи поддержали такую концепцию. Вслед Постановлению было высказано беспрецедентно много особых мнений – семь14. И в большинстве из них речь шла о несогласии либо вообще с легитимацией «скрытых» полномочий, либо с их легитимацией ad hoc (в цитатах из особых мнений выделено мною. – М.К.). Приведу три особых мнения.

Так, Н.В.Витрук написал: «Институт "скрытых (подразумеваемых)" полномочий органов государственной власти известен мировой конституционной практике, однако он используется с достаточной степенью осторожности и лишь в целях обеспечения эффективного действия принципа разделения властей, системы сдержек и противовесов с тем, чтобы не допустить произвольного усиления одной ветви власти за счет другой. Признание существования "скрытых (подразумеваемых)" полномочий Президента Российской Федерации в условиях действия только что принятой федеральной Конституции и писаных законов, конкретизирующих нормы Конституции, означает неправомерное расширение полномочий Президента как главы государства за счет полномочий федерального парламента и федерального правительства».

Еще более резко высказался В.Д.Зорькин: «Суд не исследовал формат чеченских событий и не соотнес качество случившегося с уровнем принятых мер. Апелляция к скрытым полномочиям всегда опасна. Ни разгул банд, ни интервенция такой апелляции не оправдывает, а то, что ее оправдывает (т.е. сложно построенный мятеж), нам не доказано и Судом не выявлено. И если мы это примем сегодня, то завтра для использования так называемых скрытых полномочий окажется достаточно ничтожных поводов, может быть разбитых витрин универмага. А это путь не к господству права и закона, а к произволу и тирании. Этого допустить нельзя».

Б.С.Эбзеев вообще отрицает возможность таких полномочий, говоря: «Действующая Конституция Российской Федерации не предусматривает появления в периоды кризисов исключительных, или скрытых, полномочий главы Российского государства на основе надпозитивного права государственной необходимости. Согласно части 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности не по личному усмотрению, а в установленном Конституцией Российской Федерации порядке».

Интересно, что дискуссия о «скрытых» полномочиях не завершилась данным делом. В 1996 году Конституционный Суд РФ рассматривал другой Указ Президента РФ Б.Н.Ельцина (тут существенно, что именно Ельцина), согласно которому устанавливалась возможность временного назначения Президентом РФ глав администраций (губернаторов)15. Кстати, тогда Суд признал конституционным право Президента назначать их лишь до принятия соответствующего законодательства и проведения выборов в регионах, выразив мнение о принципиальной необходимости избрания губернаторов. Однако судья В.О.Лучин вновь выразил особое, причем эмоционально окрашенное, мнение: «Президент присвоил себе не только право назначать глав администраций субъектов Федерации, но также право разрешать или запрещать проведение выборов глав администраций. Таким образом, Президент сам устанавливает свои полномочия по принципу: "Своя рука – владыка". Эта "саморегуляция", не ведающая каких-либо ограничений, опасна и несовместима с принципом разделения властей, иными ценностями правового государства. Президент не может решать какие-либо вопросы, если это не вытекает из его полномочий, предусмотренных Конституцией. Он не может опираться и на так называемые "скрытые (подразумеваемые)" полномочия. Использование их в отсутствие стабильного конституционного правопорядка и законности чревато негативными последствиями: ослаблением механизма сдержек и противовесов, усилением одной ветви власти за счет другой, возникновением конфронтации между ними».

Почему я сделал акцент на фамилии Президента? Не потому, что хочу обвинить кого-то в обусловленности негативной позиции личной или/и идейной неприязнью к первому Президенту РФ, отягощаемой событиями 1993 года. Акцентирую только потому, что сама политическая ситуация середины 90-х годов (период легислатуры Б.Н.Ельцина) не могла не довлеть над судьями, высказавшими особые мнения. Отсюда расплывчатость, субъективизм некоторых их правовых аргументов («отсутствие стабильного конституционного правопорядка», «формат чеченских событий», «достаточная степень осторожности» и проч.). А ведь такая расплывчатость позволяет и прямо противоположно (позитивно) оценивать действия любого другого Президента по применению «скрытых» полномочий, в зависимости от общей социальной и политической ситуации.

Названное выше решение Конституционного Суда 1995 г. вполне обоснованно с правовой точки зрения. Ведь возлагая на Президента как главу государства такие фундаментальные задачи, как стабильное функционирование всего государственного организма, всей системы управления страной, охрана демократической правовой федеративной государственности, Конституция не могла предусмотреть, какие именно меры глава государства должен применить в той или иной ситуации. Ни один правовой акт не способен описать все разнообразие публично-правовой жизни. Если бы восторжествовала догматическая концепция, предписывающая следовать принципу исчерпывающего конституционного перечня полномочий, появилась бы опасность, что могут пострадать более приоритетные ценности, коими являются: «человек, его права и свободы», «независимость, целостность государства», «конституционный строй».

В конце концов, глава государства в смешанной форме правления является и должен являться отнюдь не только представительским институтом, а значит должен обладать веером правовых возможностей для выполнения своей главной задачи (сверхзадачи) – охраны государственности во всех ее ипостасях. Замечу, что возможность реализации такой задачи главы государства без регуляции методов ее решения закреплена, например, в Конституции Франции, являющей собой ныне классический образец смешанной модели. В ее ст.16 сказано: «Когда институты Республики, независимость нации, целостность ее территории оказываются под серьезной и непосредственной угрозой, а нормальное функционирование конституционных публичных органов прекращено, Президент Республики принимает меры, которые диктуются этими обстоятельствами (выделено мною. – М.К.), после официальной консультации с Премьер-министром, председателями палат, а также Конституционным советом» (тут стоит обратить внимание, что и в кризисных ситуациях Президент Франции обязывается советоваться с руководителями основных государственных органов, пусть и без указания процедуры).

Законодательные полномочия. Так я назвал полномочия, которые впрямую не указаны в Конституции РФ, но дополнительно предоставляются Президенту в федеральных законах. Некоторые из такого рода полномочий начали появляться еще в эпоху первого Президента России (для примера упомяну ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ, где в ст.32 сказано, что «Президент Российской Федерации руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью» некоторых федеральных органов исполнительной власти. Имеются в виду МИД, Минобороны, МВД, Минюст, ФСБ и т.п.). Но «расцвела» практика наделения такими полномочиями в эпоху второго Президента16. Видимо, конституционные судьи в середине 90- х не могли представить себе, что настанет время, когда для Президента не составит никакого труда проводить даже сомнительные, с конституционно-правовой точки зрения, инициативы через Федеральное Собрание, т.е. легитимизируя свои новые (дополнительные) полномочия посредством законов. А, с формально-юридической точки зрения, это должно считаться уже не «скрытыми» полномочиями, а осуществлением функций Президента РФ «в установленном порядке». Ведь «скрытые» полномочия, как можно понять из решений КС РФ и особых мнений судей, представляют собой полномочия, которыми глава государства наделяет себя своими же актами и/или реализует de facto, явочным порядком, и к тому же они не являются дополнительными.

Таким образом, дискуссия о «скрытых» полномочиях ныне явно потеряла свою остроту и вообще актуальность (надеюсь, не навсегда, ибо сама такая дискуссия является индикатором хоть какой-то политико-правовой жизни).

Конечно, образ демократии ни политически, ни эстетически не вяжется с нынешней скоростью и стопроцентной вероятностью «проходимости» в Парламенте президентских законодательных инициатив, кстати, не только касающихся его собственных полномочий. Однако не следует на основе этого выстраивать систему доказательств вредности и опасности самих законодательных полномочий. Здесь применима та же аргументация, которая приводилась по отношению к «скрытым» полномочиям. Дело не в самих законодательных полномочиях, а в политических условиях, в которых они появляются и реализуются. В конкурентной политической среде, в условиях сбалансированной системы сдержек и противовесов далеко не любая законодательная инициатива главы государства «обречена на успех». Тут действует все тот же политический маятник: при одной расстановке политических сил маятник, скажем, следует в сторону большей централизации полномочий, при другой – в сторону децентрализации. Однако при нормальной системе демократии эти отклонения обычно не пугают ни общество, ни элиту, поскольку сама конструкция, гарантирующая от монополизации власти, остается в неприкосновенности.

«Имплицитные» полномочия. Автор долго перебирал варианты условного наименования полномочий, которые никак не регулируются ни в Конституции РФ, ни в законах, ни в указах и распоряжениях самого главы государства, но проявляются в повседневных его решениях и действиях. Можно было бы назвать эти полномочия «скрытыми», если бы термин не был уже занят, хотя именно он более подходит к полномочиям, о которых хочу сказать: ведь они действительно скрыты от общества, а часто скрыты и их ближайшие последствия. Пришлось остановиться на термине «имплицитность», который обозначает неявность, подразумеваемость. Действительно, это – самая закрытая, но едва ли не важнейшая часть президентской компетенции, с помощью которой совокупный государственный аппарат и аналитическое сообщество судят о реальной направленности президентской деятельности, о степени его аппаратной силы, о пределах «свободы действий» для самой бюрократии и т.п.

Вообще юридическая природа «имплицитных» полномочий довольно туманна. Может быть, их вообще неверно называть полномочиями, поскольку ни они сами, ни порядок их реализации никак не описаны в правовых актах. Но такой подход будет неправильным, т.к. речь идет об осуществлении президентской власти, причем осуществлении в рамках Конституции и законодательства. При этом управленческие решения и действия Президента непосредственно или опосредованно порождают правовые последствия. Полагаю, мы имеем дело с разновидностью «скрытых» полномочий. Просто в отличие от них «имплицитные» реализуются не в режиме публичности, т.е. не в указах и распоряжениях, а в режиме, так сказать, аппаратном – в поручениях (как письменных, так и устных), резолюциях на документах17 (их, впрочем, можно отнести к разновидности поручений) и устных указаниях, даваемых как на встречах с теми или иными должностными лицами, так и в телефонных разговорах.

Утверждение, что такие полномочия осуществляются в рамках Конституции и законодательства является теоретической презумпцией, т.е. не означает, что именно так всегда и происходит. Но в демократическом правовом государстве существуют механизмы, способные нейтрализовать правовые ошибки любого властного института, в т.ч. проистекающие из неверного толкования, понимания пределов собственной компетенции. Если у нас этого не происходит, еще не повод считать сами «имплицитные» полномочия нелегальными.

Специфика «имплицитных» полномочий в то же время такова, что не всегда и далеко не сразу можно оценить законность их использования. Например, если Президент РФ дает какое-то устное поручение Генеральному прокурору РФ, то это вряд ли можно считать законным, учитывая теоретическую независимость прокуратуры (вещь довольно странная, но, по нашей Конституции, это существует). Однако глава государства может ведь просто «предложить внимательнее разобраться с конкретным делом». Любому чиновнику будет понятна коннотация такого «предложения», но формально оно вряд ли может быть сочтено незаконным, поскольку у Президента РФ есть конституционный аргумент: он является гарантом прав и свобод граждан.

Итак, правовые возможности Президента РФ, конечно же, не безграничны, но в то же время более широкие, нежели если бы мы судили о них только по нормам Конституции РФ. И это – опять-таки отнюдь не наша специфика. Повторю, никто и никогда не может «загнать» главу государства в прокрустово ложе зафиксированных конституционных норм. Точнее, границы этих норм невозможно очертить с той же степенью определенности, какая свойственна математике (границы фигур) или физике (границы тел). Но не обессмысливается ли при таком релятивистском выводе идея разделения властей, идея самостоятельности тех или иных публично-властных институтов, идея компетенции в целом?

Нет! В политической (шире – социальной) модели действует иной принцип определения границ полномочий, правовых возможностей, свободы управленческих действий. Его можно сформулировать следующим образом: «Границы возможностей субъекта права заканчиваются там, где начинается несогласие с такими возможностями со стороны иных субъектов права, при споре подтвержденное решением суда».
Именно по тому, как действует данный принцип, прежде всего, в отношении главы государства, и действует ли он вообще, можно судить о степени реальности конституционной характеристики России как правового государства. Поэтому наша главная политическая проблема, еще раз повторю, вовсе не в наличии иных (формально – за рамками конституционных, а фактически – вытекающих из конституционных) полномочий Президента РФ. Проблема в том, что о своем несогласии властные институты не заявляют, а несогласие институтов гражданских – остается втуне.

У автора есть гипотеза о причинах такого явления. Институциональную причину персонализма, монополизации реальной власти в руках одного института и объективно вытекающей из этого ограниченности представительства, следует искать в том, что Президент РФ конституционно наделяется второй фундаментальной ролью – активного политического актора (политического «игрока»), и при этом доминирующего актора.

ПРЕЗИДЕНТ КАК ПОЛИТИЧЕСКИЙ АКТОР

Институт российского Президента так конституционно обустроен, что он объективно понуждается вести политическую борьбу на стороне одной из политических сил (неважно, оформленной или не оформленной как партия), т.е. из субъекта policy Президент РФ превращается в субъекта politics. Таким образом, «арбитр» становится одновременно и «игроком».

Чтобы показать особенности нашего устройства, целесообразно в табличном виде сравнить «политические» полномочия президентов разных государств со смешанной моделью18. Замечу, что в таблицу попали и полномочия, о которых говорилось выше (прежде всего кадровые), но которые предопределяют перекос в системе сдержек и противовесов лишь в совокупности с другими, в зависимости от того, какими условиями оговорена реализация таких полномочий.

Страна и год принятия конституции
БОЛГАРИЯ (1991)
Формирование кабинета министров
После консультаций с парламентскими группами Президент поручает кандидату в министры-председатели, рекомендованному наибольшей по численности парламентской группой, составить правительство. После этого (если кабинет составлен) предлагает Народному собранию избрать кандидата министром-председателем.
Народное собрание производит изменения в правительстве по предложению министра-председателя
Основания для отставки премьер-министра (правительства), помимо добровольной отставки
1. При вотуме недоверия.
2. Если вотум о доверии не набирает необходимое большинство.
3. В случае смерти главы кабинета.
4. При избрании нового состава Народного собрания
Основания для роспуска парламента (нижней палаты)
Роспуск не предусмотрен

Страна и год принятия конституции
МАКЕДОНИЯ (1991)
Формирование кабинета министров
Президент назначает мандатария для определения состава правительства, т.е. вручает мандат на формирование кабинета кандидату партии или партий, набравших большинство в Собрании.
По предложению мандатария Собрание избирает правительство
Основания для отставки премьер-министра (правительства), помимо добровольной отставки
1. При вотуме недоверия.
2. В случае смерти главы кабинета или его стойкой неспособности выполнять полномочия.
3. При избрании нового состава Собрания
Основания для роспуска парламента (нижней палаты)
Распускается по собственному решению Собрания

Страна и год принятия конституции
ПОЛЬША (1997)
Формирование кабинета министров
1. Президент выдвигает кандидатуру Председателя Совета министров, который предлагает состав Совмина, и после этого назначает Председателя и весь кабинет. Однако в течение 14 дней Сейм голосует о вотуме доверия.
2. Если Президент не назначил кабинет или Сейм не вынес вотума доверия, нижняя палата сама избирает главу кабинета и предложенных им министров. Президенту остается в этом случае формально назначить Совет министров.
3. Однако если и Сейм не назначит главу кабинета, это вновь делает Президент, но и при этом действует требование вотума доверия
Основания для отставки премьер-министра (правительства), помимо добровольной отставки
Вместо понятия «роспуск» существует «сокращение срока полномочий» Сейма. Срок сокращается Президентом, если после назначения им правительства Сейм не выносит вотум доверия
Основания для роспуска парламента (нижней палаты)

Страна и год принятия конституции
ПОРТУГАЛИЯ (1976)
Формирование кабинета министров
Президент назначает Премьер-министра после консультаций с партиями, представленными в Ассамблее Республики, и с учетом результатов выборов. Президент назначает членов правительства по предложению Премьер-министра, освобождает министров от должности
Основания для отставки премьер-министра (правительства), помимо добровольной отставки
1. При «начале новой легислатуры», т.е. при избрании нового состава Ассамблеи Республики.
2. При смерти или длительной неспособности Премьер-министра исполнять свои полномочия.
3. При отклонении парламентом программы Правительства.
4. При отсутствии вотума доверия.
6. При одобрении резолюции порицания абсолютным большинством депутатов
Основания для роспуска парламента (нижней палаты)
Для роспуска Ассамблеи Республики Президент должен заслушать «мнение представленных в ней партий» и Государственного совета (политического совещательного органа при Президенте)

Страна и год принятия конституции
РОССИЯ (1993)
Формирование кабинета министров
Президент представляет Государственной Думе кандидатуру Председателя Правительства и при согласии назначает его. По предложению премьера назначает и освобождает от должности министров и вице-премьеров
Основания для отставки премьер-министра (правительства), помимо добровольной отставки
1. При избрании нового Президента.
2. По решению Президента без всяких условий.
3. При повторном вынесении вотума недоверия (по выбору Президента между отставкой Правительства и роспуском Думы).
4. При отказе в доверии по инициативе премьера (Президент выбирает между отставкой Правительства и роспуском Думы).
Основания для роспуска парламента (нижней палаты)
Распускается Президентом:
1. После трехкратного отклонения Госдумой кандидатуры Председателя Правительства.
2. После повторного вынесении вотума недоверия (Президент выбирает между отставкой Правительства и роспуском Думы).
3. После отказа в доверии по инициативе премьера (Президент выбирает между отставкой Правительства и роспуском Думы).

Страна и год принятия конституции
СЛОВЕНИЯ (1991)
Формирование кабинета министров
Президент после консультаций с лидерами фракций в Государственном собрании предлагает нижней палате кандидатуру премьера.
Если кандидатура не набирает нужного большинства, Президент проводит повторные консультации и предлагает ту же или другую кандидатуру. Кандидатуры в этом случае могут предлагать также фракции и депутатские группы.
Если и в этом случае премьер не избран, Госсобрание может принять решение о проведении в течение 48 час. повторных выборов, причем при пониженном кворуме.
Министры назначаются и смещаются Госсобранием по предложению главы кабинета
Основания для отставки премьер-министра (правительства), помимо добровольной отставки
1. При вынесении вотума недоверия, в том числе после обсуждения интерпелляции.
2. Если премьер был избран на повторных выборах в Госсобрании, но последнее избирает затем нового премьера. В этом случае считается, что прежний премьер получил вотум недоверия.
3. При отказе в доверии по инициативе премьера, если после этого Госсобрание в течение 30 дней изберет нового премьера.
4. При избрании нового состава Государственного собрания
Основания для роспуска парламента (нижней палаты)
Распускается Президентом:
1. Если ни одна кандидатура на должность премьера, в т.ч. на повторных выборах в Государственном собрании не наберет нужного числа голосов.
2. Если Госсобрание отказав в доверии по инициативе премьера, в течение 30 дней не избрало нового премьера или не выразило доверия действующему премьеру/

Страна и год принятия конституции
ФРАНЦИЯ (1958)
Формирование кабинета министров
Президент назначает премьер-министра без всякого официального согласования с кем бы то ни было.
Президент назначает и увольняет министров по представлению премьер-министра
Основания для отставки премьер-министра (правительства), помимо добровольной отставки
Правительство уходит в отставку (премьер-министр обязан вручить Президенту заявление об отставке), если Национальное собрание (нижняя палата):
1) примет резолюцию порицания (вынесет вотум недоверия);
2) не одобрит программу или общеполитическую декларацию Правительства.
Основания для роспуска парламента (нижней палаты)
Распускается Президентом после консультаций с премьер-министром и председателями палат

Страна и год принятия конституции
ХОРВАТИЯ (1990)
Формирование кабинета министров
Президент назначает и освобождает от должности председателя Правительства, по его представлению назначает и освобождает членов Правительства.
Спустя 15 дней с момента назначения премьер представляет Правительство Палате представителей (нижней) и ставит вопрос о доверии Правительству. Назначение председателя и членов кабинета считается одобренным при получении вотума доверия
Основания для отставки премьер-министра (правительства), помимо добровольной отставки
1. При выражении недоверия председателю Правительства или Правительству в целом (по выбору Президента между отставкой кабинета и роспуском нижней палаты).
2. Премьер может подать Президенту заявление об отставке, если выражено недоверие отдельному члену Правительству.
Основания для роспуска парламента (нижней палаты)
Распускается Президентом, если Палата представителей:
1) выразила недоверие Правительству (по выбору Президента между отставкой кабинета и роспуском нижней палаты);
2) не приняла госбюджет в течение месяца.
В обоих случаях Президент принимает решение по предложению Правительства и при наличии контрасигнатуры его председателя, а также после консультаций с председателем Палаты представителей

Что же следует из такого сопоставления, т.е. чем принципиально отличается российская версия модели смешанной (полупрезидентской) республики? Тем, что у нас нет конституционных рычагов, обеспечивающие главное – зависимость формирования правительства (кабинета), а на самом деле – политического курса от результатов парламентских выборов. Если такой зависимости нет, то теряют смысл и сами эти выборы, и публичный смысл существования партий (у них нет мотивов для развития), а в итоге невозможна политическая конкуренция, представляющая собой движитель демократии.

Из таблицы видно, что смешанные республики Европы озаботились либо вообще недопущением второй роли президента (активного политического актора), либо сведением этой роли к сбалансированному минимуму. В одних странах (например, Португалия, Македония) президенту прямо предписано формировать правительство на основе итогов парламентских выборов; в других – предусмотрены более тонкие механизмы, как в Хорватии или Польше, где почти сразу должно быть проведено голосование о доверии кабинету; в третьих – всего этого нет, как во Франции, где даже не требуется согласия нижней палаты для назначения Премьера, но зато рычаги для отставки правительства находятся в руках либо Премьер-министра, либо нижней палаты (и это не говоря о других полномочиях Премьера, например, о его праве активно участвовать в принятии законов, обязанности контрасигновать некоторые акты Президента и др.).

На это может последовать возражение: поскольку нормально, что в разных странах существуют разновидности смешанной модели, постольку, недопустимо говорить о том, что Россия со своей модификацией стоит наособицу. Просто наша Конституция построена с учетом нашей исторической и культурной специфики, и эта специфика выразилась в «утяжелении» политического веса Президента.

Что ж, тогда нужно посмотреть, действительно ли речь идет просто о российской специфике демократии или все-таки об органическом пороке.

Чтобы провести такой анализ, в большей степени потребуется понять, не то, насколько собственные полномочия Президента превращают его, по сути, в единственную политическую фигуру, а насколько другие властные институты могут правовым образом противостоять такому превращению (т.е. почему они не выражают своего несогласия). Выдвину гипотезу: институционально у других институтов нет достаточных сдержек и противовесов относительно президентских прерогатив. Поэтому им остается либо признать единовластие Президента, либо (при его малой популярности) лишь демонстрировать свою оппозиционность, при этом они все равно практически не влияют (влияют в минимальной степени) на реальную политику, а в периоды охватываемого их отчаяния пытаются запустить конституционные механизмы, предназначенные совсем для иных целей (как, например, попытка отрешения от должности Президента Б.Н.Ельцина в 1998 году, когда политические претензии были натянуты на формулы уголовного обвинения).

Проверить эту гипотезу лучше всего, поставив вопрос: способна ли политическая партия, получившая большинство мест в Государственной Думе, сформировать свое партийное (или коалиционное) Правительство? А если нет, что этому препятствует?

Смоделируем политическую ситуацию. Представим себе, что на очередных парламентских выборах, т.е. выборах в Государственную Думу, большинство получает партия Z. Чтобы модель получилась более рельефной и в то же время реалистичной, представим, что эта партия отстаивает изоляционистскую экономическую политику, милитаризацию экономики, деприватизацию (национализацию) крупных и средних предприятий и т.д. в том же духе. А для характеристики политического лица Президента Q возьмем за основу, хотя и противоречивую, но в целом рыночную экономическую политику нынешнего Президента РФ. Допустим также, что Президент РФ собирается реализовать идею Правительства парламентского большинства (тем более, это соответствует мотивам установления полностью пропорциональной избирательной системы).

В полном соответствии с Конституцией РФ, Президент Q представляет Думе кандидатуру Председателя Правительства, рекомендованной партией Z (хотя у нас конституционно не предусмотрены политические консультации по этому поводу, ничто не мешает Президенту их провести с руководством соответствующей фракции). Правда, в моделируемой ситуации Президенту придется сначала отправить в отставку действующее Правительство, которое и не думало реагировать на парламентские выборы, поскольку согласно ст.116 Конституции, Правительство РФ слагает свои полномочия вовсе не перед новой Думой, а перед вновь избранным Президентом. Хотя в наших условиях этот момент остается формальным, тем не менее, норма весьма показательна. Итак, допустим, ради новой традиции Президент идет на такую отставку и предлагает кандидатуру Премьера из парламентского большинства.

Весь вопрос – сможет ли такой Кабинет реализовывать социально-экономическую программу или хотя бы следовать лозунгам, выдвинутым партией Z, ставшей правящей, а, следовательно, возьмет ли эта партия на себя реальную политическую ответственность за проведение соответствующего курса? Или партия удовольствуется моральным призом, усадив своих представителей в министерские кресла, но оставив их полностью послушными воле главы государства?

Исхожу из варианта принципиальной позиции: представители партии Z в исполнительной власти решили проводить партийную программу. Опираясь на парламентское большинство, Правительство инициирует антирыночные законы и самостоятельно принимает в том же духе собственные постановления и распоряжения. Может ли, опираясь на Конституцию РФ, что-то противопоставить этому Президент Q? Может, причем без особых политических усилий, ибо для этого у него огромный арсенал средств, которым, в свою очередь, ничто не противостоит.

Прежде всего, нужно напомнить, что в нашей Конституции есть весьма странное положение, согласно которому Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики (ч.3 ст.80 и п. «е» ст.84). Такого полномочия (оно одновременно и президентская функция) не только нет в конституциях европейских стран (кроме некоторых на пространстве СНГ), но и не может быть. Дело в том, что оно было попросту заимствовано из Конституции РСФСР-РФ (таким полномочием обладал Съезд народных депутатов) и характерно именно для советского типа власти. Ведь даже чисто логически это полномочие не укладывается в принцип разделения властей, ибо он предполагает, что уж в чем-чем, а в определении политики участвуют, как минимум, все легально представленные политические силы.

На это могут ответить, что Президент РФ не входит в систему разделения властей; что он как глава государства определяет основные направления, а в их рамках ветви власти «конкурируют» между собой. Эти аргументы несостоятельны. Если речь идет об определении направлений политики вообще, а не только в сфере государственного строительства (и то – до определенных пределов), это уже есть партийность, пусть и не оформленная. Кроме того, что такое вообще «определение основных направлений политики», коль скоро кандидат, ставший Президентом, объявил уже о своих политических приоритетах. Ему остается лишь повторять их? А если он меняет направления политики, значит, Президент попросту обманул избирателей. Конечно, в России не так все прямолинейно. У нас и кандидат в президенты может не объявлять о своих приоритетах, ограничившись лозунгами. Может также спокойно и поменять приоритеты (этим также славен персоналистский режим), сознавая, что его «и так любит большинство». Все это так. Но я как раз и веду речь о том, что такая аномалия страшна для государства, ибо создает под ним пороховую бочку с наклейкой «непредсказуемость».

Разумеется, к данному полномочию можно относиться как к пропагандистскому «украшению». Главным образом, потому, что, если сравнивать послания Президента РФ Федеральному Собранию (а, прежде всего, именно в этой форме публично оглашаются основные направления) с бюджетными приоритетами, нетрудно заметить, насколько существенно они расходятся (не случайно еще в середине 90-х годов появился такой, не предусмотренный Конституцией жанр, как бюджетные послания Президента, даже формально расходившиеся с основными посланиями). Да, само по себе полномочие определения политики осталось бы «украшением», если бы не подкреплялось целой системой президентских рычагов, делающих такое полномочие вполне весомым. Сначала перечислю, так сказать, «технические» рычаги.

Во-первых, Президент РФ вправе отменять постановления и распоряжения Правительства РФ (ч.3 ст.115), причем не только по мотивам их несоответствия Конституции РФ и федеральным законам, но и указам самого Президента.

Во-вторых, у нас отсутствует часто предусматриваемая в смешанных республиках обязанность Президента подписывать законы только при наличии контрасигнатуры Премьер-министра (а иногда и профильных министров).

В-третьих, Президент (в соответствии с ФКЗ о Правительстве РФ) непосредственно руководит рядом министерств и других федеральных органов исполнительной власти.

В-четвертых, Правительство РФ обязано издавать постановления и распоряжения не только на основании и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов, но и нормативных указов Президента РФ (ч.1 ст.115).

В-пятых, Премьер определяет основные направления деятельности Правительства РФ опять-таки не только в соответствии с Конституцией, федеральными законами, но и указами Президента (ст.113).

В-шестых, Президент утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти (ч.1 ст.112), а фактически и их систему19, хотя формально он вправе это делать по представлению Председателя Правительства (как впрочем и назначать министров).

В-седьмых, Президент вправе председательствовать на заседаниях Правительства.

Разумеется, не все перечисленные полномочия обусловливают дисбаланс властных прерогатив в нашей конструкции (например, Президент Франции не только вправе, но и по должности председательствует на заседаниях Правительства). Однако есть и принципиально важные президентские рычаги в отношении исполнительной власти. Равно как и в отношении законодательной.

Итак, что должен делать Президент РФ, видя, что Правительство проводит курс, расходящийся с определенными им направлениями политики? Конечно, есть различия и различия. Я взял для модели, возможно, крайнюю ситуацию (намекая на программные положения нынешних коммунистов). Но взял-то не из любви к экзотике, а в силу нашей с вами реальности. Ведь, если оглядеться вокруг, что мы увидим в Парламенте – партию бюрократии (что, конечно, не означает отсутствия у ее отдельных членов некоторых убеждений), партию советской ностальгии и партию нездорового национализма. Как тут не вспомнить И.А.Ильина, предрекавшего еще в 1938 году: «Напрасно думать, что революция готовит в России буржуазную демократию. Буржуазная особь подорвана у нас революцией (большевистской. – М.К.); мы получим в наследство пролетаризованную особь, измученную, ожесточенную и деморализованную. При таком положении дел – строить государственную форму на изволении массы значит готовить правление черни, цезаризм и бесконечные гражданские войны с финансированием их из-за границы»20. Вспомнил я эти слова потому, чтобы еще раз сказать: отнюдь не в «матрице» наша драма, а в непосредственно предшествующей эпохе, влияние которой следует учитывать, в том числе и соответствующей институализацией власти. Поскольку такого о таком учете ни общество, ни власть не подумали (точнее, думали с противоположным знаком: сохранить некоторые советские конструкции, стереотипы и кадровый состав, но совместить их с технократически понимаемым либерализмом, забыв о «пролетаризированной особи»), постольку мы и получили невозможность идентифицировать существующий в России строй и соответствующее этой невозможности причудливая картина общественного сознания…

Вернемся к развилке, стоящей перед Президентом Q, решившему перейти к Кабинету парламентского большинства. Он, конечно, может обратиться к народу и сказать: «Раз большинство избирателей проголосовали за партию Z, то и получайте политику этой партии. Я, как гарант Конституции, конечно, не позволю им вернуть советскую власть21, но и не буду влиять на политику Правительства, чтобы вы на следующих парламентских выборах сами решили, устраивает ли вас такая политика». Но ведь тогда, во-первых, Президента Q можно будет упрекнуть в нарушении Конституции РФ, предъявив ему претензию, что он не исполняет некоторые из своих полномочий. Равным образом, конституционные претензии могут быть предъявлены и к Правительству, в частности, за то, что оно не следует определенным Президентом направлениям политики. А, во-вторых, народ (среди которого не только электорат партии Z) просто не поймет исторического замысла Президента и справедливо упрекнет его в бесхарактерности, слабости, невыполнении своих обещаний. Такому Президенту на следующих выборах (если речь идет о первом сроке) «не светит» переизбрание, а если речь идет о второй легислатуре, он не будет иметь ресурса для поддержки «продолжателя своего дела».

Поэтому ни один здравомыслящий Президент в существующей конструкции власти не пойдет на согласие не только с Правительством, проводящим политику, открыто и в корне расходящуюся с президентскими ее направлениями, но и с любым Правительством, хотя бы на йоту формально расходящееся с мнением Президента (другое дело – скрытый саботаж или скрытое проведение отнюдь не президентской политики. На это способна в той или иной степени любая бюрократия). Поэтому глава государства вправе будет сказать (правда, может и не сказать): «За меня проголосовало также большинство избирателей. Я определяю основные направления внутренней и внешней политики. Я несу ответственность за… («за все», как говорит Президент В.В.Путин). Поэтому я отправляю такое Правительство в отставку».

В европейских государствах со смешанной моделью даже при институционально большом политическом весе президента последний не может отправить в отставку кабинет, просто потому, что тот не устраивает его. В приведенной выше таблице можно видеть, какими условиями обставляется там правительственная отставка. Условия разные, но это конкретные условия (главным образом, несогласие большинства депутатов с правительственной программой, проектом бюджета или курсом в целом). У нас же отставка Правительства по воле Президента возможна вообще без всяких мотивов (п.«в» ст.83 и ч.2 ст.117), т.е. даже отставка вполне лояльного Президенту Кабинета. Отставки практически всех кабинетов при действующей Конституции РФ обоими Президентами так и производились (исключение составило, пожалуй, лишь Правительство С.В.Кириенко), т.е. без всякого видимого повода (особенно «забавно» смотрятся такие отставки, когда Президент, объявляя о ней, говорит, что в целом доволен работой Правительства). И эта свобода мотивов отставки Правительства – вторая существенная особенность статуса российского Президента, работающая на формирование персоналистского режима.

Итак, Правительство отправлено в отставку. Но при этом никто официально возразить не может. Всё – в полном соответствии с Конституцией. Но ведь перед Президентом Q остается, казалось бы, труднейшая задача – как в условиях большинства в Думе своих идейных противников провести через нее (получить согласие на назначение) кандидатуру нового Премьера. У Президента, конечно, есть вариант предложить партийному большинству, чтобы оно выдвинуло для назначения Президентом фигуру другого Председателя Правительства. Но такой вариант маловероятен, ибо политически бессмыслен: поскольку вопрос не в неспособности Премьера организовать работу, а в иной политике Кабинета, постольку будет предложена кандидатура, заведомо не подходящая Президенту. Таким образом, Президент приходит к необходимости сформировать даже не идейно близкое, а полностью послушное ему Правительство.

Спрашивается: почему же тогда сегодня Президент не спешит составлять партийное Правительство из собственных послушнейших и дисциплинированнейших партийцев-чиновников? Остается лишь догадываться: то ли стыдно так откровенно превращать «партию власти» в «правящую партию» (смеяться будут), то ли нужна свобода рук для политических назначений, то ли еще какой мотив. Но это и неважно. Серьезно анализировать нынешнюю ситуацию – значит соглашаться с тем, что демократия с ее сдержками-противовесами, процедурами, реальными политическими консультациями, уважением оппонентов, гарантиями прав меньшинства и проч. и проч. существует, но только с национальными особенностями. Нет никаких особенностей! Ибо без политической конкуренции нет самой демократии. Само же отсутствие политических конкурентов обязано отнюдь не нежеланию иметь их (нежелание, конечно, есть, как оно есть у правящих во всем мире. Вот только при демократии это желание прячут куда-нибудь подальше, ибо осуществиться оно не может, а политической карьере навредит). Вопрос в другом: почему такое нежелание у российского правящего класса вполне продуктивно? Для ответа на этот вопрос вернусь к моделированию ситуации, при которой думское большинство завоевывает партия, идейно чуждая Президенту Q. Как же поведет себя Дума (думское большинство), униженная невозможностью или отнятой у нее возможностью сформировать Правительство парламентского большинства? У Думы теоретически есть несколько конституционных «линий обороны». Но все они конституционно же преодолимы для Президента.

Линия первая. Дума отказывает в назначении нового премьера, не представляющего уже парламентское большинство. Но тем самым она подписывает себе «смертный приговор», поскольку третий отказ означает ее обязательный роспуск (ч.4 ст.111). Для системы сдержек и противовесов – это нонсенс, ибо тем самым Конституция открыто и заведомо «назначает» Президента победителем. Разумеется, принципиальные депутаты из партии большинства могут пойти и на роспуск. Но, во-первых, наша политическая культура за советский период опустилась до такого уровня, что ждать такого не приходится (не случайно, даже при оппозиционной в целом Президенту Ельцину Думе ни одна кандидатура Премьера не стала поводом к роспуску. Проходят все!). Во-вторых, такое поведение оппозиции имеет смысл, когда досрочные выборы могут привести к иной политической ситуации. А у нас, если даже большинство еще больше укрепит свои позиции после новых выборов (или объединится с другой партией в коалицию), для Президента это не будет иметь большого значения, ибо ему ничто не помешает точно так же поступить и с новой Думой. Правда, такое развитие событий чревато обширным политическим кризисом, напоминающим кризис 1992–93 гг., когда каждый из институтов власти сможет апеллировать к примерно равной доле общества. Но это лишь демонстрирует, что действующая конструкция опасна не только тем, что формирует персоналистский режим, но и тем, что конституционно не предусматривает модели выхода из кризиса22.

Линия вторая. Дума, дав согласие на назначение Председателя Правительства, заведомо формируемого не на партийной основе (во всяком случае, без учета итогов парламентских выборов), обладает конституционным правом выразить недоверие Правительству (отказать в доверии). Сдержка, противовес? Да, безусловно. Ведь таким способом нижняя палата может сказать Президенту: «Такое Правительство мы поддерживать не будем, никакие его законопроекты принимать не будем. Поэтому Вам, г-н Президент лучше сформировать Кабинет из победителей». Но почему же процедура вотума недоверия (отказа в вотуме доверия) ни разу даже не была доведена до конца?

Да все по тем же институциональным причинам. Ведь Президент РФ вовсе не обязан (в отличие от других стран) отправлять в отставку Кабинет, пусть даже не имеющий или потерявший политическую поддержку в нижней палате Парламента. Вместо этого глава государства, в соответствии с ч.3 ст.117 сначала «включает процесс примирения», т.е. показывает, что не согласен с мнением Думы и дает ей время «одуматься». А уж если через три месяца (кстати, почему три? не слишком ли долгий срок для выхода из кризиса?) может отправить такое Правительство в отставку… или распустить Думу. И все прекрасно понимают, что Президенту естественно применить второе, ибо Правительство-то его, президентское. Таким образом, и вотум недоверия есть не более чем гильотина для депутатов. Учитывая, что партия, даже получившая большинство мест в Думе, все равно не сможет, как мы выяснили, сформировать Правительство, зачем, спрашивается, вновь собирать деньги на выборы, мучаться с регистрацией и агитацией, опасаться включения административного ресурса, тем более от разгневанного Президента? Не спокойнее ли сохранить те депутатские должности в комитетах и в руководстве Думы, что уже есть? Никто не заинтересован в такого рода потрясениях, поэтому у нас угроза вотума и является, с одной стороны, пропагандистской акцией для избирателей, а с другой, – предметом закулисного торга с Президентом.

Линия третья. Дума решает посредством принятия соответствующих законов повлиять на президентский курс (самостоятельного правительственного курса у нас, как уже сказано, быть просто не может). Такая попытка у нас уже была. В эпоху Ельцина крупная коммунистическая фракция вместе с союзниками инициировала, а нередко и проталкивала законы, заведомо нереалистичные, но зато досаждавшие Президенту и заодно представлявшие коммунистов единственными «защитниками народа». Но никакого влияния на политику этим не достигалось. И все потому, что у Президента есть свои контррычаги, которых как раз нет у Думы.

Первый – возможность влиять на Совет Федерации. Эта палата Федерального Собрания, в соответствии с ч.4 ст.105 Конституции РФ, имеет право отклонить принятый Думой закон. Конечно, члены Совета Федерации не обязаны слушаться указаний из президентской администрации. Но, как показывает практика, слушаются. И не потому, что, с одной стороны, нынче вообще все властные институты стараются выказать свою лояльность Президенту, а с другой, – президентская администрация сама имеет много рычагов для контроля за «сенаторами» (теперь контроль становится системным, т.к. там будут заседать представители, зависимые от президентских назначенцев-губернаторов. Положение принципиально не изменится, даже если «сенаторов» станет выбирать население). Даже при менее популярном первом Президенте, члены Совета Федерации, как минимум, прислушивались к его мнению. Прежде всего, потому, что для регионов важнее мнение тех институтов, которые не «правила сочиняют», а осуществляют повседневные управленческие функции, выдают трансферты, контролируют федеральные органы на местах и т.д. А кто это, как не Правительство, за которым стоит Президент? Кроме того, Совет Федерации, будучи объективно палатой «регионов», оценивает тот или иной закон с позиций не столько «политических», сколько социально-экономических, поскольку большинство законов приходится реализовывать именно властям регионов.

Второй президентский контррычаг – право отклонения законов (ч.3 ст.107). Конечно, Дума может преодолеть «вето» Президента, повторно приняв тот же закон большинством не менее чем в две трети голосов от общего состава. Но, во-первых, такое большинство бывает весьма трудно набрать. А, во-вторых, для этого требуется еще и одобрение отклоненного Президентом закона таким же большинством Совета Федерации. Ясно, что ситуации солидарности двух палат в противостоянии Президенту могут быть лишь единичными, экстраординарными.

Наконец, у Президента есть и рычаги, которые не описаны в Конституции РФ, но действуют посильнее иных конституционных и уж, во всяком случае, серьезно подкрепляют конституционные полномочия главы государства.

Во-первых, Президенту целиком подчиняется такая структура, как Управление делами Президента РФ. И хотя даже из названия этого органа исполнительной власти (в статусе агентства) следует, что УД должно технически обеспечивать деятельность Президента РФ, в реальности обязано23 осуществлять материально-техническое обеспечение деятельности практически всех федеральных органов власти и социально-бытовое обслуживание «членов Правительства Российской Федерации, членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации», а также сотрудников аппаратов этих органов. Не надо обладать особыми аналитическими способностями, чтобы понять, как разделение властей эффективно нейтрализуется благодаря обычным человеческих слабостям.

Во-вторых, в руках Президента находится такой рычаг, как подчиненная ему Федеральная служба охраны. А в соответствии с Положением о ней24, ФСО России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, президентской, правительственной и иных видов специальной связи и информации, предоставляемых федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и другим государственным органам. Таким образом, все эти символы аппаратного влияния целиком зависят от Президента РФ.

В-третьих, в соответствии с нынешним законодательством о государственной службе Президент является фактически главой всего российского чиновничества (государственных служащих). Следовательно, от президентских структур во многом зависит присвоение классных чинов служащим, зачисление в кадровый резерв и проч.

Итак, в условиях, когда на парламентских выборах «призом» для политической партии оказывается лишь возможность захватить побольше думских портфелей, но никак не портфелей правительственных, становление реальной, а не марионеточной многопартийности, возникновение ответственных парламентских партий, способных и к самоочищению, и к реальному управлению страной, невозможно. Соответственно невозможна и политическая конкуренция, вместо которой мы имеем либо ее имитацию, либо конкуренцию личных амбиций (характерно, что до отмены региональных выборов губернаторов на них между собой зачастую соперничали представители одной и той же партии «Единой России»).

Соединение двух сверхзадач в институте президентства искажает и такое обычное для демократии понятие, как оппозиция. В нормальных условиях (при отсутствии персоналистского режима) оппозиция выполняет две основные роли. Первая заключается в том, что оппозиционная деятельность позволяет проводить более взвешенную политику, тем самым резко уменьшая амплитуду политического маятника и, соответственно, обеспечивает предсказуемость и преемственность власти. Вторая роль заключается в том, что оппозиция в условиях реального парламентаризма является основным каналом, через который общество способно осуществлять контроль за исполнительной властью и государственным аппаратом в целом. В наших условиях «оппозиция» либо становится сервильной, лукаво провозглашая, что она критикует Правительство, а не Президента, в то время, как самостоятельного курса у Правительства быть не может, либо радикально противопоставляет себя главе государства. Но ведь Президент не только определяет и осуществляет политику в разных сферах жизни, но и гарантирует основы конституционного строя, конституционный порядок. Отсюда – возможность считать участников такой оппозиционной деятельности «врагами государства», «пятой колонной» и т.п., что ныне и происходит.

Вне системы политической конкуренции государственный аппарат (служащие, подпадающие под действие законодательства о государственной службе) теряет одно из своих главных свойств, необходимых для устойчивости государства и для гарантий законности – политическую нейтральность. Аппарат вынужден (вся система отношений мотивирует его к этому) служить не обществу, не стране, а соответствующему патрону. Не случайно многие эксперты говорят, что у нас служба не государственная, а, как и прежде, государева (большинство чиновников, кстати, искренне не понимают разницу между этими понятиями). Большую часть общества и это не пугает (здесь как раз находит выражение традиционалистская логика – раз есть «главный начальник», то пусть ему и служат). Но при этом люди не учитывают, что такая служба, такая лояльность – мнимая, ибо аппарат, контролируемый «внутри властной вертикали», в реальности не только остается вообще без контроля, но и фактически контролирует самого Президента. Последний получает информацию, препарированную аппаратом; объявляет о политических и социально-экономических приоритетах, определяемых аппаратом; вынужден полагаться на оценку эффективности решений, даваемую только самим аппаратом. Наконец, в такой среде аппарат (в т.ч. аппарат институтов государственного принуждения) попросту разлагается, поскольку коррупционные сети становятся вертикальными, захватывая все этажи государственного управления.

Институциональный персонализм неизбежно подавляет и самостоятельность судебной власти. Последняя, будучи зажата, с одной стороны, финансово-материальной зависимостью от властвующей политической бюрократии, с другой, – опосредованным давлением через судебное руководство, связанное зримыми и незримыми нитями с политическим руководством, с третьей, – фиктивностью гарантий от необоснованных репрессий за непослушание отдельных судей, перестает выполнять свою основную функцию – творение правосудия – и превращается в «юридическое подспорье» политической власти.

ПОДВОДЯ ИТОГИ

Мои мировоззренческие единомышленники никак не могут согласиться с отстаиваемым мною уже несколько лет выводом, что секрет консервации персоналистского режима кроется в конституционной конструкции, а не в особенностях личности лидера страны и не в особенностях нашего политического мышления. В каком-то смысле могу их понять. Нам, выросшим при отсутствии даже всякого намека на конституционный строй 25; видевшим, что какие-то, хоть микроскопические, изменения возможны только с приходом нового вождя, действительно непонятно, как может «какой-то» документ обусловить поведение политических деятелей, а тем более «самого главного деятеля». Понятно, что такой конституционный детерминизм отвергается.

Я бы и сам еще несколько лет назад отверг такие объяснения. Но, попытавшись разобраться с институциональными причинами и придя к выводу именно об их существенной (если не хотите – решающей) роли, я могу понять, но никак не принять альтернативное объяснение того, что с нами происходит. Ибо эта альтернатива лежит в плоскости вечных и многим удобных аргументов, которыми в России всегда обставлялся страх перед ее системным преображением – «не доросли», «не созрели», «народ не поймет» и т.д. и т.п. Можно понять и этот страх: а вдруг преобразование породит хаос; а вдруг ничего не получится и при новой конструкции. Отвечая на это, могу сказать, что, конечно же, «голый конституционный реинжиниринг» не даст ожидаемого демократического эффекта. Но речь здесь шла только об одном аспекте преобразований – о необходимости ликвидации условий, которые не дают возможности вырвать Россию из горючей смеси патриархальности и постмодернизма. Только ликвидировав условия для персонализма, мы можем начать что-то выстраивать.

Ведь мы уже имеем доказательство того, что персоналистский режим в нынешних условиях объясняется отнюдь не личностными особенностями и мировоззрением лидера, а объективными условиями, в которые поставлена сама политическая система. Непредвзятый анализ показывает, что и во времена первого Президента России правление, по сути, было таким же бюрократическим. Свидетельством нашей органической институциональной аномалии могут служить и крупнейшие государственные решения, принимавшиеся узкой группой политических чиновников; и внешне ничем не оправданные отставки почти всех кабинетов; и публичная непредсказуемость назначений на высшие должности в исполнительной власти; и, наконец, сам характер «передачи» президентской должности в 2000 г.

Конечно, та легислатура стилистически больше соответствовала представлениям о демократии. Но только стилистически, ибо, как и сегодня, критически настроенные в отношении президентского курса политические силы практически не допускались в «святая святых» – определение и проведение реальной политики; как и сегодня, не было нормальной политической конкуренции; как и сегодня, административная власть контролировала саму себя («информационные войны» демонстрировали не влияние СМИ, а лишь оттеняли бюрократический характер контроля, ибо апелляции предназначались не для общества, а для кланов вокруг «первого лица»); как и сегодня, пусть и либерально настроенная, но все же бюрократия готовила для Президента основные вопросы «повестки дня». Да, Государственная Дума времен Президента Б.Н.Ельцина не была откровенно сервильной, как нынче. Но опять-таки дело тут лишь в стилистике, а не в принципе. Тем более, что и тогда предпринимались административные попытки превратить Думу в послушный инструмент. А их неудача объясняется иссякшим к середине 90-х политическим ресурсом Президента, но никак не торжеством принципов демократии.

Вот почему настоящая работа – еще одна попытка доказать, что от личности главы государства и его популярности зависит лишь степень силы или слабости такого режима, но не его суть. В какие условия ставятся политики и чиновничество, такие общие результаты мы и получаем. Нынешние институциональные условия будут и впредь формировать только бюрократию.

Каков же выход? На первый взгляд, он вроде бы лежит на поверхности: Президент должен сам быть представителем какой-либо партии и тогда политическая ответственность будет реализовываться в ходе президентских выборов. Допустим. Хотя не случайно ни первый, ни второй президенты не хотели себя связывать членством в какой-либо партии, позиционируясь, как «президенты всех россиян», но влияя на партии из-за кулис. Что же все-таки произойдет в таком случае?

Усугубится противоречие между двумя названными сверхзадачами Президента, ибо институт, призванный к политическому арбитражу, окажется еще и формально партийным, т.е. «судья официально будет играть на стороне одной команды» (это происходит и сейчас, но не так открыто для общества). Парламентские выборы станут еще более бессмысленными, ибо партийный мандат Президенту при его полномочиях и отсутствии системы «сдержек и противовесов» окончательно избавит его от необходимости считаться с мандатами все других партий. Короче, даже при партийном Президенте принципиально ничего не изменится, а противоречия лишь усугубятся.

В противовес такому выводу резонно могут сослаться на французскую политическую систему. Действительно Президент Французской республики традиционно представляет конкретную партию (или блок партий) и при этом является сильным «политическим игроком». Тем не менее во Франции деятельность главы государства все же сдерживается другими ветвями власти, что заставляет, в случае разнопартийных Президента и Премьера, искать компромисс либо выходить из кризиса путем досрочных парламентских выборов. Но и на это глава государства может пойти фактически лишь с согласия основных политических игроков (после консультаций со спикерами палат и Премьер-министром), когда каждая из сторон считает, что исход выборов может оказаться положительным для нее.

Почему же такое невозможно в России? Потому что, когда популярный лидер Шарль де Голль в сложных политических условиях инициировал конституционную реформу, она привела в 1958 году к созданию «Пятой (!) республики». То есть во Франции уже более ста лет действовала политическая конкуренция, породившая такие понятия, как оппозиция, устойчивые электоральные ядра, влиятельная пресса, политическая ответственность, судебная независимость и т.п. Французы не испугались наступления авторитаризма, поскольку к тому времени политика во французском обществе существовала и воспринималась не как безраздельное господство одной партии и тем более одной фигуры, а как компромисс с политическими противниками. При таком состоянии политический маятник не возносит к власти клан и его патрона, а только меняет роли: «ты властвуешь, я контролирую; я властвую, ты контролируешь». Именно поэтому взаимоотношения во французском властном треугольнике «президент – парламент – правительство» описаны не очень конкретно. Ведь Конституция тут уже не призвана выполнять роль «инструкции по осуществлению власти» и быть главной гарантией от политического монополизма, ибо такая гарантия заложена уже в самом обществе.

У нас пока совершенно иные условия (подчеркну: не наша «матрица», а именно конкретные условия, вытекающие из собственной истории). Эти условия, безусловно требуют сообразовываться с ними. Но не в смысле отсрочки демократического строительства под предлогом «неготовности общества» и, тем более, не отказа от него под предлогом «нашего особого пути» (у каждого государства и без того всегда свой путь, но у нас «особый путь» превращается в «особые цели»), а в смысле создания очень конкретной и при этом ювелирно сбалансированной системы построения власти и отправления властных функций. Только когда и если это произойдет, в России появятся ответственные партии с ответственными лидерами во главе, устойчивые электоральные группы; политика из цезаристской превратится в компромиссную, а оппоненты, в свою очередь, станут не перебегать всякий раз в лагерь победителей (к «статусному корыту») или, наоборот, маргинализироваться, а будут сознавать свою ответственную миссию оппозиции.

***

Мы, сами того не замечая, по-прежнему, т.е. архаично воспринимаем демократию как мажоритарность, т.е. преклоняемся перед понятием большинства. Порой это понимание довлеет над политиками и над многими избирателями даже в развитых демократиях. Между тем магистральный путь представляется иным. Рискну наименовать строй, который в гораздо больше степени уберегает от персонализма, легократией, т.е. властью закона (разумеется, это не имеет ничего общего с «диктатурой закона»).

И это не так банально, как может показаться. Сформулировал принцип легократии, не называя его так, в 1910 году замечательный русский юрист А.С.Алексеев. Возражая немецкому классику правовой мысли Еллинеку, утверждавшему, что народ в республике является высшим суверенным органом, Алексеев писал: «В правовом государстве не существует ни суверенной власти, ни суверенного органа, а существует лишь суверенный закон (в цитате выделено мною. – М.К.). Этот же закон не является предписанием того или иного учреждения – монарха или парламента, – а представляет собою результат сложного юридического процесса, в котором принимают участие несколько органов, и притом в степени и в формах, установленных конституцией. Постановление ни одного из этих органов само по себе не создает обязательных правовых норм, а производит юридический эффект лишь под условием его согласованности с постановлениями других органов. Ни один из таких органов в процессе правотворчества не занимает преимущественного пред другими положения; все они между собою координированы в том смысле, что участие каждого из них одинаково необходимо для того, чтобы закон получил юридическую силу»26.

Этот принцип достоин того, чтобы распространить его и на всю политическую жизнь. И тогда политика, в гораздо более полной мере сделавшись результатом компромиссов и солидарности, будет надежной гарантией как против нигилизма, так и против монополизма власти.


-----------------------------


1. Об этом хорошо говорится в книге: Варламова Н.В., Пахоленко Н.Б. Между единогласием и волей большинства (политико-правовые аспекты консенсуса). М., 1997.

2. См., например: Ленин В.И. Марксизм о государстве. – Полн. собр.соч. Т.33. С.46, 271.

3. Маленький пример из личного опыта. Несколько депутатов еще в 2003 г. внесли мой проект закона о парламентских расследованиях (см.: Краснов М. Пояснительная записка. Проект федерального закона «О парламентских расследованиях». – Закон, 2002, № 6. С.108– 115.), который, хотя и был принят в первом чтении, но остался невостребованным, поскольку в то время позиция Кремля была негативной в отношении этого института (официально это аргументировалось якобы несоответствием Конституции). Но стоило Президенту РФ в Послании 2005 г. упомянуть о желательности введения парламентских расследований, как «машина завертелась». При этом грубо был нарушен Регламент Госдумы, в ст.110 которого говорится: «В случае, если в Государственную Думу после принятия законопроекта в первом чтении поступит законопроект по тому же вопросу, такой законопроект Государственной Думой не рассматривается и возвращается субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогичного законопроекта в первом чтении».

4. Эта и последующие цитаты взяты из работы: Кирдина С. Институциональная структура современной России: эволюционная модернизация // Вопросы экономики, 2004, № 10. С.89-98 (поскольку данная статья автором анализировалась в ее электронной версии, постольку в цитатах не указаны страницы журнального варианта).

5. Редистрибуцию – перераспределение в данном контексте можно обозначить как экономический патернализм.

6. В качестве примеров такого баланса С.Г.Кирдина приводит административную реформу и реформу РАО «ЕЭС», которые, по ее мнению, с одной стороны, предусматривают модернизацию соответственно общей системы управления и системы управления энергетическим комплексом, а с другой, – вынуждены встраивать модернизационные элементы в «Х-матрицу», предусматривающую иерархичность. Другими словами, «Институты Y-матрицы встраиваются в нашу систему как необходимые и способствующие ее динамичному развитию, но их действие все более опосредуется, определяется, ограничивается действием институтов базовой Х- матрицы российского государства».

7. Как раз на эмоциональном уровне я готов согласиться с С.Г. Кирдиной, хотя соглашаться надо, скорее, с В.С. Черномырдиным, гениально сформулировавшим «теорию матриц» своим знаменитым «как всегда». Все мы являемся свидетелями того, как, казалось бы, проверенные мировой практикой принципы и институты («Y-матрицы») на российской почве, если и не превращаются в свою противоположность, то уж точно не дают ожидавшегося от них эффекта.

8. Ортега-и-Гассет Хосе. Восстание масс. М., 2002. С.119.

9. Сатаров Г.А. Как возможны социальные изменения. Обсуждение одной гипотезы (эта статья еще не опубликована и ссылка на нее дается по рукописи с согласия ее автора).

10. См., например: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: в 4 т. Тт. 1–2. Часть общая / Отв. ред. проф. Б.А.Страшун. – 3-е изд. М., 1999. С.351.

11. В российской науке, кстати, до сих пор идут споры, представляет ли институт президентства самостоятельную, но не формализованную, ветвь власти. Автор придерживается позиции, что институт президента может быть охарактеризован как ветвь власти.

12. Разумеется, здесь не рассматривается вариант, при котором глава государства, воспользовавшись своим статусом Верховного Главнокомандующего, вводит в стране чрезвычайное или военное положение для установления собственной диктатуры. Это уже не будет вопрос конституционного права и права вообще.

13. См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне Осетино- Ингушского конфликта", Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года № 1833 "ОБ основных положениях военной доктрины Российской Федерации».

14. Возможно, не было бы и самого запроса в КС РФ по «чеченскому делу» или его рассмотрение не вызвало бы таких противоречивых позиций, если бы удалось восстановить конституционный порядок в Чеченской Республике действительно «двумя батальонами», как обещал тогдашний министр обороны.

15. См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. № 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом».

16. Наиболее известные среди них полномочия: увольнять от должности глав субъектов РФ, в т.ч. за утерю доверия; представлять кандидатуры для назначения на должности председателя и заместителя председателя Счетной палаты РФ; наконец, представлять кандидатуры для наделения их полномочиями глав исполнительной власти субъектов РФ (глав субъектов РФ).

17. Резолюция может иметь вид не обязательно прямого указания совершить конкретное действие (например, «Прошу рассмотреть») или словесного выражения позиции (например, «Одобряю»), но и вид символический (например, крестик, галочка или восклицательный знак рядом с чьей-то просьбой, предложением, фамилией и т.п.). Разумеется, ближайшему президентскому окружению такие символы должны быть понятны, дабы они могли перевести их на язык конкретных поручений или сами предпринять некие действия.

18. 1 Автор использовал таблицу, которая была опубликована в его работе: Краснов М.А. Россия как полупрезидентская республика: проблемы баланса полномочий (опыт сравнительно-правового анализа). – Государство и право, 2003, № 10. Но здесь она представлена в несколько измененном виде.

19. Именно таковы два указа Президента РФ (от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»), установившие трехвидовую систему органов исполнительной власти.

20. Ильин И.А. Основы государственного устройства. Проект Основного закона Российской Империи. М., 1996. С.45-46.

21. Это также одно из реально существующих программных положений у некоторых партий.

22. На это указывал В.Л.Шейнис еще до голосования по Конституции РФ, предлагая «затруднить эту чрезвычайную президентскую акцию, введя, допустим, положение, по которому должны быть одновременно или через короткий срок назначены новые выборы президента, если роспуск Думы осуществляется вторично» (Шейнис В.Л. Новый Основной закон: за и против. – Независимая газета, 9 декабря 1993 г.).

23. См.: Положение об Управлении делами Президента Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 7 августа 2000 г. № 1444 (в ред. Указов Президента РФ от 12.01.2001 № 27, от 20.05.2004 № 650).

24. Утв. Указом Президента РФ от 7 августа 2004 г. № 1013 (в ред. Указов Президента РФ от 28.12.2004 № 1627, от 22.03.2005 № 329).

25. При этом многие на полном серьезе рассуждают о том, что, мол, сталинская или брежневская конституции были вполне демократическими, вот только не соблюдались.

26. Алексеев А.С. К вопросу о юридической природе власти монарха в конституционном государстве. Ярославль, 1910. С.67-68.

Источник:  http://liberal.ru/article.asp?Num=362

 

 

 

Дата первой публикации Портала "Россия" - апрель 2006 г.

Разрешается републикация любых материалов Портала

Об авторских правах в Интернете